مشکلات بیع متقابل نوع سوم برای توسعه میادین نفت ‌و گاز

پس از فرار شرکت‌های نفتی خارجی از بستن قراردادهای با سقف معین قیمتی در ایران که باعث می‌شد این شرکت‌ها علاوه بر ناتوانی از افزودن مبالغ دلخواه به هزینه‌های قرارداد، برای کم کردن هزینه‌ها خود را مکلف به پایان دادن قرارداد در مدت زمان معقولی بدانند، این شرکت‌ها نوع دیگری از قرارداد را با مناسبات مالی و حقوقی جدیدی پیشنهاد کردند و اغلب آنها تنها با این شیوه حاضر به حضور در صنعت نفت و گاز ایران شدند. در این نوع قراردادها که در ادبیات جاری این صنعت به open tender یا open capex یا مناقصه باز مشهور هستند و به عنوان یکی‌از گونه‌های قراردادهایی که بیع متقابل مشهور هستند دسته‌بندی می‌شوند، بر خلاف قراردادهای پیشین سقفی برای پرداخت قرارداد وجود ندارد و سقف قرارداد پس از انجام کامل مناقصه‌های مربوط به مهندسی پایه و تامین کالا تعیین می‌شود. به همین دلیل معمولا سقف قرارداد به میزان قابل توجهی از پیش‌بینی اولیه بیشتر شده و هزینه‌های سنگینی را به کارفرما تحمیل می‌کند. به دلیل اهمیت مساله سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت ایران و مسائلی که در خصوص قراردادهای خارجی به خصوص انواع قراردادهای بیع متقابل وجود دارد، به سراغ سید پیام بطحایی معاون حقوقی شرکت ملی نفت ایران رفتیم. از بطحایی در خصوص ماهیت حقوقی قراردادهای open tender ، اساس حقوقی و قانونی استفاده از این نوع قراردادها در قوانین جاری کشور، مشکلات استفاده از چنین قراردادهایی و اقدامات وزارت نفت در بازنگری و به حداقل رساندن مضرات استفاده از این نوع قراردادها که مناسبات مالی آنها به بیع متقابل نوع سوم نیز مشهور است پرسیده‌ایم.

سید پیام بطحایی در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، اظهار داشت: قرارداد بیع متقابل یک نوع خاص از قراردادهای نفتی نیست بلکه روش بازپرداخت هزینه های پیمانکار از تولید حاصله از میدان می باشد که از ابتدا تا کنون تغییراتی در متن آنها اعمال گردیده است بنحوی که می توان آنها را به سه نوع طبقه بندی نمود.
وی افزود: بیع متقابل نوع اول به قراردادهای توسعه و یا اکتشافی گفته می‌شود که مشخصه اصلی آنها تعیین مبلغ قرارداد بصورت ثابت بوده و برای کارهای اکتشافی و یا توسعه میادین به کار رفته است.
معاون حقوقی شرکت ملی نفت اضافه کرد: بیع متقابل نوع دوم قراردادهای توأم اکتشاف و توسعه میادین است که طبق آن، پیمانکار اکتشافی حق دارد در صورت اکتشاف میدان هیدروکربوری و تجاری بودن آن، مستقیما و بدون قرارداد جدید با سقف مشخص و ثابت، عملیات توسعه را بعهده گیرد.
وی نوع سوم بیع متقابل را در قراردادهای توسعه و قراردادهای توأم اکتشاف و توسعه میادین دانست که سقف مبلغ قرارداد از طریق برگزاری مناقصات در زمانی معین پس از تنفیذ قرارداد مشخص خواهد شد و گفت: این نوع از قرارداد است که اصطلاحاً معروف به (Open Capex )یا (Open Tender )شده است.
بطحایی تاکید کرد: اگرچه این نوع از قراردادهای بیع متقابل که به نسل سوم معروف اند نیز به معنای واقعی کلمه به صورت سقف باز نیستند و بعد از مرحله مهندسی پایه(FEED) و برگزاری مناقصه سقف هزینه های سرمایه‌ای بسته می شود.

*مبانی قانونی و چارچوب قراردادهای بیع متقابل نوع سوم

وی در ادامه در خصوص پایه‌های قانونی استفاده از این نوع قراردادها گفت: پس از تصویب برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در جلسه مورخ 11 شهریور 1383 مجلس شورای اسلامی و همچنین قوانین بودجه سالهای 1385 تا 1389، تغییرات اساسی در چارچوب قراردادهای بیع متقابل بوجود آمد که از آنها به عنوان قراردادهای بیع متقابل نوع سوم یاد می شود.
وی در توضیح مبانی قانونی استفاده از اینگونه قراردادها اظهار داشت: در بند (الف) ماده (14) قانون برنامه چهارم توسعه دولت موظف شده است طرح های بیع متقابل دستگاههای موضوع ماده (160) قانون برنامه چهارم و غیره را در لوایح بودجه سالیانه پیش بینی و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
وی افزود: در بند (ب) ماده (14) قانون مورد اشاره، شرایط مورد نظر قانونگذار برای قراردادهای بیع متقابل بیان شده است چنانکه طبق مفاد این بند از ماده (14) به شرکت ملی نفت ایران، اجازه داده شده است به منظور حفظ ظرفیت تولید نفت، تشویق و حمایت از جذب سرمایه و منابع خارجی در فعالیت های بالادستی بویژه میادین مشترک، اطمینان از حفظ و صیانت هر چه بیشتر مخازن با افزایش ضریب بازیافت آنها و امکان استفاده از روش های مختلف قراردادی بین المللی، نسبت به انعقاد قراردادهای اکتشافی و توسعه ای میدانها با تأمین منابع مالی تا سقف تولید اضافی مندرج در بند (ج) ماده (14) با شرکت های خارجی و ذیصلاح داخلی اقدام نماید.
معاون حقوقی شرکت ملی نفت اضافه کرد: همچنین براساس جزء(4) تبصره (2) قانون بودجه سال 1385 ، قسمت (1) بند (ج) تبصره (2) قانون بودجه سال 1386 ، بند (6) قانون بودجه سال 1387 ، جزء (الف) بند (6) قانون بودجه سال 1388 ، و جزء (الف) بند (3) قانون بودجه سال 1389 کل کشور سهمیه باقی مانده تسهیلات مصوب به روش بیع متقابل در سالهای قبل به قوت خود باقی است.

* مصوبات 3 گانه و الزامات شرکت ملی نفت در خصوص بیع متقابل نوع سوم

وی در ادامه اظهار داشت: پس از تصویب و ابلاغ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، بازنگری در شرایط و چهار چوب کلی قراردادهای بیع متقابل در شرکت ملی نفت ایران ضروری بود لذا موضوع در هیات مدیره شرکت مطرح و سه مصوبه در این رابطه صادر شد و بر اساس مصوبات صادره در رابطه با چارچوب کلی قراردادهای بیع متقابل و اصلاحیه های بعدی آن موارد متعددی باید در قراردادهای بیع متقابل رعایت شود.
بطحایی موارد ذیل را از جمله مواردی دانست که بر اساس مصوبات شرکت ملی نفت در این خصوص باید رعایت شوند:
- تمهیداتی برای حداکثر استفاده از توان داخلی اتخاذ شده و جریمه و تشویق در این رابطه پیش بینی گردد.
- چارچوب اولیه طرح جامع توسعه - منجمله تولید زود هنگام - توسط شرکت ملی نفت ایران تهیه و طرح جامع توسعه کامل بر اساس آن توسط پیمانکار به شرکت ملی نفت ایران جهت بررسی و تصویب ارائه شود. مسئولیت کارو تعهدات در طرح جامع توسعه به عهده پیمانکار است.
- سقف هزینه های سرمایه ای پس از برگزاری مناقصات با حضور، مشارکت و تایید شرکت ملی نفت ایران تعیین خواهد شد.امکان انجام خدمات معینی از قرارداد توسط شرکت های فرعی و وابسته پیمانکار با تایید شرکت ملی نفت ایران وجود دارد. هزینه های نظارت و مدیریت پیمانکار برای کلیه عملیات توسعه حداکثر تا 10 در صد هزینه های سرمایه ای می باشد.
- حق‌الزحمه پیمانکار متناسب با نرخ بازگشت داخلی در هر قرارداد تعیین خواهد شد که موجب ایجاد انگیزه برای بکارگیری روش های بهینه در اکتشاف، توسعه ، بهره برداری و طرح های (IOR/EOR) وایجاد رقابت بین پیمانکاران گردد. ملاک انتخاب پیمانکاران در مناقصات قراردادهای بیع متقابل، حداقل سقف نرخ بازگشت سرمایه پیشنهادی خواهد بود.
جهت حصول اطمینان از تولید صیانتی و افزایش بهره برداری بهینه از میدان، می توان براساس روش جریمه یا پاداش، به تناسب تولید واقعی با تولید پیش بینی شده در قرارداد از میزان حق الزحمه پیمانکار کسر ویا به آن اضافه نمود.
- مرکز و محل عملیات اداری، اجرایی، مالی، فنی و یا غیره پیمانکار جهت اجرای قرارداد منحصراً ایران خواهد بود و هزینه های خارج از ایران در این رابطه قابل بازپرداخت نمی باشد. پیمانکار موظف ا ست نسخه ای از اسناد و هزینه های مستقیم و غیر مستقیم مالی را در این دفتر نگهداری کند.
- پیمانکار موظف است طبق برنامه مشخص نسبت به انتقال فن‌آوری و آموزش کارکنان شرکت ملی نفت ایران در طی مراحل عملیات اقدام کند. این برنامه یکی از پیوست های قرارداد خواهد بود. در عین حال پیمانکار موظف است کارشناسان ملی نفت ایران را در بخش های مختلف در نمودار سازمانی خود بپذیرد و آنها را بصورت فعال در عملیات اجرایی قرارداد مشارکت دهد.
- پیمانکار موظف است در طول دوره بهره برداری و تولید از میدان در مدت قرارداد و حسب درخواست شرکت ملی نفت ایران نسبت به ارائه خدمات فنی، تخصصی و مهندسی در خصوص تضمین تولید صیانتی (منجمله تولید زود هنگام)، نگهداشت، بهینه سازی و افزایش ضریب بازیافت از مخازن (EOR/ IOR ) اقدام کند.
- تحویل و تحول طرح و تایید تحقق اهداف مذکور در طرح جامع توسعه به روشهای مورد توافق طرفین است و واحدهای بهره‌بردار موظفند برنامه جامع تولید را براساس اصول و ضوابط مدیریت مخزن شامل (MER) و بهبود ضریب ازدیاد برداشت (EOR/IOR) انجام دهند.
وی تاکید کرد: با توجه به اصول و شرایط مندرج در بندهای (ب)، (ج) و (هـ) ماده (14) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و شرایط هشت گانه مصوب هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران قراردادهای بیع متقابل نوع سوم برای توسعه و اکتشاف و توسعه میادین تنظیم شده است.

* تفاوت نسل‌های بیع متقابل و مشکلات بیع متقابل نوع سوم

بطحایی در ادامه به شرح مختصات قراردادهای بیع متقابل نسل سوم پرداخت و گفت: در این نوع از قراردادها مبلغ قرارداد در ابتدا به صورت تخمین اولیه از هزینه سرمایه ای تعیین میشود و رقم قطعی سقف هزینه های سرمایه ای در قرارداد پس از انعقاد قرارداد و انجام مهندسی پیشرفته (FEED) و برگزاری مناقصات تحت نظارت و مشارکت شرکت ملی نفت ایران ظرفیت مدت معینی از زمان تنفیذ قرارداد مشخص می‌شود و به همین دلیل است که این نوع از قراردادها اصطلاحاً به Open Capex یا Open Tender معروف شده است.
وی با تاکید بر اینکه تفاوت اصلی قراردادهای نوع سوم با انواع قبلی موضوع تعیین سقف هزینه های سرمایه ای به روش فوق است، اظهار داشت: در قراردادهای قبلی سقف مبلغ تعیین و در قرارداد درج می شد و مصوبات مربوطه نیز بدون هیچگونه ابهامی اخذ می گردید لیکن در قراردادهای نوع سوم مدتی پس از تنفیذ قرادداد (معمولاً 18 ماه) پیمانکار بایستی مطالعات لازم را همراه با مهندسی پیشرفته انجام دهد و مناقصات را با حضور، کنترل و مشارکت شرکت ملی نفت ایران برگزار کند تا نهایتاً رقم هزینه های سرمایه ای از مناقصات بدست آید و بعنوان سقف هزینه های سرمایه ای قرار داده شده و مصوبات لازم اخذ شود.
معاون حقوقی شرکت ملی نفت تصریح کرد: در این حالت، ممکن است کارگروه ویژه نفت با سقف تعیین شده موافقت ننماید و با گذشت (18) ماه از زمان قرارداد، مشکلاتی در اجرای کار پیش آید؛ در چنین وضعیتی شرکت ملی نفت ایران از طرفی مجبور به اجرای مصوبه کارگروه است و از طرف دیگر چون خود درگیر برگزاری مناقصات بوده و مراحل آن را تأیید کرده است براحتی نمی تواند قیمت برآمده از مناقصات را نفی کرده و آن را قبول نکند.
وی در تشریح دیگر مشکلات موجود در این نوع قراردادها اظهار داشت: موضوع دیگر در تعیین قیمت به روش برگزاری مناقصه این است که چنانچه برای انتخاب پیمانکار توسعه میدان مناقصه ای برگزار گردد و ملاک تعیین برنده و انتخاب پیمانکار نرخ بازگشت سرمایه(ROR )باشد، آیا فقط نرخ بازگشت سرمایه برای تعیین برنده کافی است؟ یا در واقع آیا اساسا سقف هزینه های سرمایه ای هیچ تأثیری در تصمیم شرکت ملی نفت ایران برای توسعه میدان ندارد و آیا نباید عناصر دیگری را در تعیین برنده مناقصه در نظر گرفت؟
بطحایی مشکل دیگر در این روش تعیین قیمت را موضوع نظارت و حضور شرکت ملی نفت ایران در مناقصاتی که پیمانکار برگزار می کند دانست و تاکید کرد: لازمه حضور فعال و موثر در این مناقصات، داشتن نیروهای کارآمد در همه زمینه های فنی و غیر فنی است.

* عدم تمایل خارجی‌ها به قراردادهای سقف ثابت، عامل اصلی شیوع بیع متقابل نوع سوم

وی در ادامه تصریح کرد: صرفنظر از مسائل فوق، موضوعی که باعث در پیش گرفتن این روش برای تعیین سقف هزینه های سرمایه‌ای در قراردادهای بیع متقابل شده است عدم تمایل پیمانکاران به انجام کار با سقف ثابت و غیر قابل تعدیل است.
معاون حقوقی شرکت ملی نفت توضیح داد: در قراردادهای با سقف ثابت با یک جهش ناگهانی قیمت مواد اولیه و کالا و دستمزدها دچار نوسان و افزایش شدید می‌شود بنحوی که پیمانکاران دچار ضرر و زیان و هزینه های اضافه بر سقف می گردند و تمایل خود را برای حضور در کارهای بعدی از دست می دهند.
وی اضافه کرد: به همین دلیل تغییر روش تعیین سقف هزینه های سرمایه ای بنحوی که این هزینه ها واقعی شده و هیچکدام از طرفین قرارداد دچار ضرر نگردند از ضرورت های اولیه قراردادهای بیع متقابل است که البته لازمه انجام این کار به روش فوق(بیع متقابل نوع سوم) نیز داشتن نیروی کافی است.

*قراردادهای منعقده بیع متقابل نوع سوم

بطحایی در پاسخ به پرسشی در خصوص قراردادهایی که تا کنون به روش بیع متقابل نوع سوم منعقد شده‌اند اظهار داشت: پس از تصویب قوانین و مقرراتی که بر اساس آن قراردادهای توسعه و توأم اکتشاف و توسعه نوع سوم تنظیم گردید تا به امروز چندین قرارداد به امضاء رسیده و در مرحلة اجرا می باشند.
وی تاکید کرد: طرح به روزرسانی قراردادها از جمله روش بازپرداخت بعنوان بیع متقابل نیز در کارگروهی در امور حقوقی با همکاری بقیه قسمتها و شرکتهای اجرایی در حال بررسی است که ضمن به روزرسانی و ایجاد انگیزه بیشتر بر مبنای قوانین داخلی قانون اساسی و خطوط مفید قرمز در نفت بتواند منافع حداکثری را در این صنعت تامین نماید
وی افزود: در این زمینه از کلیه اندیشمندان و پژوهشگران دعوت می‌کنیم در این زمینه با ما همفکری کنند تا با همکاری صنعت، حقوق و اجرا مثلث نوینی بر مبنای شرایط روز و ضوابط فوق الذکر بوجود آید.