رابطه دولت و بانک مرکزی زیر سایه‌ نفت

رابطه بانک مرکزی و دولت از سال 1990 وارد ادبیات اقتصادی شد. به دنبال سال‌هایی که برخی اقتصادهای صنعتی دنیا تورم بالا را تجربه کرده بودند و بررسی‌ها نشان می‌داد که در اغلب مواقع این تورم سنگین حاصل اقدامات دولت‌ها در بودجه است. حاصل هزینه‌های سنگینی که دولت‌ها بیمی از تامین مالی آن را نداشتند و به راحتی دستور تامین پول آن از بانک مرکزی را صادر می‌کردند.

همواره تعیین سمت‌های اجرایی توسط انتخابات و از سوی مردم منجر به آن شده که سیاسیون وزن بیش‌تری به اهداف اقتصادی کوتاه مدت نسبت به اهداف بلندمدت دهند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که سیاسیون معمولا با سه هدف تامین هزینه‌های بودجه (به ویژه در مواردی که مالیات مناسب نمی‌توانند دریافت کنند)، ایجاد اشتغال به وسیله رابطه منحنی فیلیپس (افزایش اشتغال به دنبال افزایش تورم که اثری کوتاه مدت دارد) و کم‌ارزش کردن بدهی‌های خود علاقه‌مند به سیاست‌های تورم‌زا هستند. حال سوال اینجا است که در چه فرآیندی بانک مرکزی به این تصمیمات دولت تن می‌دهد؟ اقتصاد دانان عامل چنین تصمیماتی را فشار دولت دانسته‌اند.

اقتصاددانی به اسم کنت رگوف رابطه استقلال بانک مرکزی و تورم را بررسی کرد و به این نتیجه رسید که در کشورهای توسعه‌یافته این دو بایکدیگر رابطه معکوس دارند. در بررسی‌های بعدی اقتصاددانان به این جمع‌بندی رسیدند که بانک‌های مرکزی مستقل و مصون از فشارهای سیاسی بیشتر از سایرین بر مبنای مصالح اقتصادی تصمیم می‌گیرند و به دنبال آن معمولا در رسیدن به اهداف خود نیز عملکرد بهتری دارند.  ‌اهدافی اعم از تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی، تضمین سلامت سیستم بانکی و نظارت بر عملیات بانک‌ها. بانک مرکزی علاوه بر چاپ و نشر پول (خلق پول)، وظایفی مانند حفظ ارزش پول ملی، کنترل سطح عمومی قیمت‌ها و ایجاد زمینه‌های لازم برای امنیت مالی سپرده‌گذاران را نیز بر عهده دارند.

 شاخص‌های استقلال بانک مرکزی

پژوهشگران در دوره‌های مختلف برای سنجیدن میزان استقلال بانک مرکزی ابزارهایی هم به کار بسته‌اند. مثلا کدگذاری قوانین و مقرراتی که چارچوب بانک مرکزی را تعیین می‌کنند. همچنین دوره تصدی رئیس کل و نحوه عزل و نصب، نقش دولت در تدوین سیاست‌های پولی و ...

از سوی دیگر با توجه به پیشرفت‌های نظری و تجربی بحث استقلال بانک مرکزی، بسیاری از کشورها به سمت تهیه قوانینی در جهت استقلال بیشتر بانک مرکزی حرکت کردند. در مطالعه‌‌ای که سال 2007 به روی بانک‌های مرکزی دنیا انجام شد مشخص شد هم در کشورهای پیشرفته و هم در اقتصادهای نوظهور بانک‌های مرکزی نسبت به سال 1980مستقل‌تر شده‌اند. و این حاصل اصلاحات قانونی بوده است. همچنین درمیان کشورهای مختلف دنیا نوعی وفاق در مورد سیاست‌زدایی از سیاست گذاری پولی و عدم استفاده از پول به عنوان ابزاری سیاسی صورت گرفت که مهمترین مقدمه کاهش قابل توجه نرخ تورم در سالهای دهه نود میلادی در سطح جهان بود.

 استقلال بانک مرکزی در ایران

اقتصاد ایران از دیرباز با مشکل تورم دست و پنجه نرم ‌کرده و به طور میانگین نیز در سال‌های بعد انقلاب همواره تورم دو رقمی داشته است. این در حالی است که تورم مشکلی است که اغلب اقتصادهای دنیا بر آن فائق آمده و اکنون تعداد کمتر از 10 کشور در دنیا هستند که تورم دو رقمی دارند. تورم ایران که مطالعات تجربی آن را حاصل رشد عرضه پول می‌دانند به عنوان نتیجه‌ سیاست‌های نامناسب پولی بانک مرکزی موضوعی است که باب بحث درباره وضعیت استقلال بانک مرکزی در ایران را باز می‌کند.

یکی از شاخص‌هایی که میزان استقلال بانک مرکزی را می‌سنجد، شاخص کوکرمن است که در سال 1392 معرفی شد و میزان استقلال بانک مرکزی را بر مبنای محورهایی مانند نحوه انتخاب رئیس بانک مرکزی، نحوه مدیریت، شرایط برکناری، فرمول‌بندی سیاست‌های بانک‌ها اعم از نقش بانک مرکزی در بودجه‌‌ریزی و محدودیت در اعطای وام می‌سنجد. این شاخص عددی بین صفر تا یک است و هرقدر این عدد به یک نزدیک‌تر باشد همان اندازه بانک مرکزی مستقل‌تر است.

طبق گزارشی که ازشاخص کوکرمن منتشر شد در سال 2016 ایران از 172 کشور در جایگاه 142 ایستاده است. عدد ایران در این شاخص کمتر از 0.4 بوده است.

به گفته مسعود نیلی، اقتصاد دان استقلال بانک مرکزی در کشورهایی که او آن ها را عادی می‌خواند با یک توان «نه گفتن» بانک مرکزی قابل حصول است. موضوعی که در ایران البته با چالش‌هایی بیشتری نسبت به همان کشورهای عادی روبه رو است.

یکی از این چالش‌ها این است که دولت علاوه بر ضرورت تامین بهداشت و آموزش رایگان که قانونا وظیفه آن را به عهده دارد، با چالش پرداخت انواع یارانه به کالاهای مصرفی مردم روبه رو است. نان و انرژی و گندم و... این موضوع در کنار عدم اصلاح نظام مالیاتی منجر به آن شده است که دولت همواره با یک کسری بودجه قابل توجه روبه رو باشد.

اما به زعم کارشناسان اقتصادی یکی دیگر از جدی‌ترین چالش‌های روبه‌روی استقلال بانک مرکزی «دولتی بودن» بخش اصلی بانکداری تجاری در ایران است. سازوکار مالکیت دولتی بانک‌ها و قانون عملیات بانکی بدون ربا به گونه‌ای است که هرگونه سیاست پولی و اعتباری منوط به تصویب هیات وزیران است و اینگونه امکان تسلط دولت بر منابع بانک‌های تجاری فراهم شده است. در کنار آن شکل‌گیری تسهیلات تکلیفی که در بودجه تکلیف می‌شود خود به معنی خرج کردن از منابع مردم است که توسط دولت صورت می‌گیرد.

در این مورد بسیاری از کارشناسان حوزه بانکی خواهان تطبیق وظایف بانک مرکزی با وظایف بانک مرکزی در دنیا هستند و آن اول اعمال سیاست پولی و تنظیم مقررات بازار بانکی و اعمال نظارت است. 

چالش دیگری که جدی ترین مسئله عدم استقلال بانک مرکزی در ایران است، بحث نفت فروش بودن دولت است. این موضوع باعث شده است که اقداماتی مانند ممنوعیت استفاده از ‌استقراض از بانک مرکزی که طی برنامه  سوم توسعه قانونی شد هم نتیجه چندان رضایت‌بخشی در استقلال بانک مرکزی نداشته باشد. چرا که بانک مرکزی در نهایت چاره‌ای ندارد جز اینکه به خرید ارز حاصل از فروش نفت به هر میزانی که در اراده دولت باشد تن دهد. به این ترتیب خالص دارایی خارجی بانک مرکزی، اصلی ترین موتور محرک رشد نقدینگی در کشور بوده است. موضوعی که اقتصاددانان آن را عامل اصلی بحران‌های اقتصادی می‌دانند. بحران‌هایی مثل تورم و افزایش قیمت مسکن و.... ناشی از فروش ارز حاصل از صادرات نفت به بانک مرکزی و خرج کردن عجولانه ‌آن در امور مختلف بوده است. بر همین استدلال بسیاری از کارشناسان اقتصادی می‌گویند بدون توجه به این موضوع صحبت کردن درباره استقلال بانک مرکزی اساسا موضوعی گزافه است چرا که باتوجه به وابستگی (در حال حاضر بیش از 40 درصد)، بودجه کشور به نفت، بانک مرکزی نمی‌تواند ماهیتا مستقل باشد. لذا زمانی می‌توان بر استقلال بانک مرکزی تاکید کرد که نفت به عنوان یک ثروت تلقی شده و در بودجه و برای پرداخت هزینه‌های جاری خرج نشود. از این بحث چنین نتیجه‌گیری می‌شود که حل معضل عدم استقلال بانک مرکزی در ایران که امکان سیاست‌گذاری صحیح پولی از او سلب شده است در گروی تلاش برای درمان یکی از بیمارهای‌های اقتصاد ایران و آن نفتی بودن است. هرگاه دولت بتواند با کاستن از هزینه‌های مازاد خود و همچنین اصلاح نظام مالیاتی مخارج خود را از بخش خصوصی تامین کند و ارزهای مورد نیاز خود را هم از طریقی به جز فروختن ارز نفتی به بانک مرکزی تهیه کند می‌توان در باره استقلال بانک مرکزی در ایران بحث کرد.

 تحریم‌ها شاید فرصتی برای قطع وابستگی بودجه به نفت

دور اول تحریم‌های نفتی آمریکا علیه ایران که در زمستان 94 و با امضای برجام به پایان رسید فرصتی را فراهم کرد که سیاسیون به دنبال رفع این چالش دیرینه باشند و وابستگی بودجه به نفت را کاهش دهند، حاصل آن بود که دیدیم وابستگی بودجه به نفت از 80 درصد سال 1390 به 40 درصد سال 1395 رسید. با این حال با رفع موقت تحریم‌ها بار دیگر اشتهای فروش نفت افزایش یافت و روند کاهش وابستگی به نفت نیز متوقف و حتی معکوس شد آنگونه که آمارها نشان می‌دهند وابستگی بودجه 1396 به نفت در حدود 50 درصد بوده است. بنابراین به زعم بسیاری تحریم‌های نفتی شاید فرصتی باشد که دولت میل به خرج کردن نفت در بودجه را مدیریت کند و با اصلاح نظام مالیاتی مکانیزم‌های لازم را برای ثروت تلقی کردن نفت به کار ببندد.